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    1. 新聞活動
      《關于加強非煤礦山安全生產工作 的指導意見》答記者問
      2022-03-03 09:53:49

        近日,國家礦山安全監察局印發了《關于加強非煤礦山安全生產工作的指導意見》(以下簡稱《指導意見》)。圍繞《指導意見》出臺的背景、總體原則、主要內容等方面,國家礦山安全監察局相關司負責人回答了記者的提問。

        問:《指導意見》出臺的背景是什么?

        答:出臺《指導意見》主要基于四個方面的需要:一是主動適應礦山安全監管監察體制改革的需要。2020年9月國家煤礦安全監察局更名為國家礦山安全監察局,亟需從國家層面對非煤礦山安全生產工作進行頂層設計,提升非煤礦山領域安全生產水平,以高水平安全服務經濟社會高質量發展。二是推動解決非煤礦山安全生產突出問題的需要。當前,非煤礦山數量多、規模小、安全條件差,企業嚴重缺乏專業技術人員、不按設計生產建設、第一責任人履職不到位,外包施工隊伍安全管理不嚴格、企業包而不管,監管部門準入把關不嚴、執法處罰力度弱等問題仍然比較突出,亟需采取有效措施加以解決。三是總結推廣各地好經驗好做法的需要。近年來,各地不斷探索實踐提升非煤礦山安全生產水平的有益做法,特別是非煤礦山安全專項整治三年行動、防范化解尾礦庫安全風險等工作取得明顯成效,亟需總結提煉成為長效機制。四是提升非煤礦山安全監管監察效能的需要。近年來有不少新加入非煤礦山安全監管隊伍的同志。同時,國家礦山安全監察局各省級局增加了非煤礦山安全監察職責,以前從事煤礦監察的同志對非煤礦山相關情況了解不多,都亟需一個比較全面系統的指導意見,供大家掌握使用。

        問:能否介紹一下編制《指導意見》的主要原則?

        答:編制《指導意見》主要遵循以下四項主要原則:一是堅持系統治理、精準管控。從安全生產源頭管控、規范基本條件、嚴格安全和技術管理、綜合治理和強化監管監察等全口徑全鏈條的提出要求,同時針對礦山企業主要負責人履職、專業技術人員配備和進一步明確準入條件、提高規模保障等重點方面進一步嚴格規范。二是堅持問題導向、目標導向。針對近年來各地非煤礦山安全生產存在的共性問題和突出問題,聚焦防范遏制重特大事故這一目標,提出有針對性的對策措施。三是堅持依法治安、規范實施?!吨笇б庖姟方涍^多次座談研討、兩輪向省級應急管理部門和國家礦山安全監察局各省級局征求意見、公開向全社會征求意見,最終通過合法性審查后正式公布施行。提出的措施明確、具體,便于監管監察部門和企業能落實、可操作。四是堅持遠近結合、標本兼治。既吸收各地好的經驗做法,著眼解決當前的問題,同時又敢于突破和創新,聚焦解決深層次的問題,具有一定的前瞻性,能指導未來一段時間非煤礦山安全生產工作。

        問:《指導意見》與以往的要求相比有哪些突破呢?

        答:《指導意見》在九個方面進行了新突破:一是進一步明確了非煤礦山的概念,更加清晰地厘清了非煤礦山和非煤礦山企業的范疇。二是進一步嚴格安全生產源頭管控,在安全設施設計、安全設施設計審查、安全設施竣工驗收、安全生產許可證審批等方面進一步明確要求,從嚴把握標準。三是進一步明確了非煤礦山安全生產基本條件,重點提出了一些提升非煤礦山本質安全水平的新舉措。四是對非煤礦山企業主要負責人嚴格履職提出了更高的標準,切實抓住“關鍵少數”,進而壓實礦山安全生產主體責任。五是首次要求金屬非金屬地下礦山配備“五職礦長”,并進一步明確了各類非煤礦山企業應當配備的安全管理力量和專業技術人員,逐步提升安全管理水平。六是在推動企業按照設計建設和生產方面提出了新舉措,對采礦單體設計提出了明確要求。七是要求停產停建超過3個月的非煤礦山必須進行書面報告和復產復工驗收。八是進一步壓實了非煤礦山安全監管責任,推動金屬非金屬地下礦山和尾礦庫實行地方人民政府領導安全生產包保責任制,明確每座非煤礦山日常安全監管主體。九是明確了需要向地方政府及其部門下達監察指令的四種情形。

        問:《指導意見》是怎樣定義非煤礦山和非煤礦山企業的呢?

        答:根據《非煤礦礦山企業安全生產許可證實施辦法》(國家安全監管總局令第20號)和我國礦產資源分類情況,《指導意見》明確了非煤礦山企業包括金屬非金屬礦山企業、尾礦庫企業、地質勘探單位、采掘施工企業等。非煤礦山包括金屬非金屬礦山、尾礦庫,以及礦泉水等其他礦山。進一步厘清了金屬非金屬礦山、尾礦庫、非煤礦山和非煤礦山企業的關系。

        問:《指導意見》在非煤礦山安全生產源頭管控方面主要提出了哪些新要求?主要是出于什么考慮?

        答:主要在以下四個方面提出了新的要求。一是針對目前有的非煤礦山企業對一個采礦證的礦產資源毫無根據地設置多個生產系統,導致生產系統復雜、互相影響、安全風險高,而且有的整合企業只是進行了假整合,采礦證整合了但生產系統并沒有進行整合的問題,提出了一個采礦許可證范圍內的礦產資源開發應當由一家生產經營單位統一管理,原則上只設置一個獨立生產系統。二是針對目前許多金屬非金屬礦山建設項目安全設施設計依據的地質資料僅為普查或者詳查階段,隨著建設或者生產不斷推進,礦體實際賦存特征和資源儲量與安全設施設計的依據資料相比變化較大,企業便不斷進行變更設計,造成運輸提升不順、通風排水不暢、生產系統復雜、管理難度大幅增加,安全風險大幅提高,有的企業甚至通過變更設計來掩蓋之前的違法違規行為,《指導意見》明確了建設項目安全設施設計依據的地質資料必須達到勘探程度的金屬非金屬礦山范圍。三是針對目前非煤礦山企業在生產期間發生重大變更報批和驗收不規范的問題,《指導意見》提出生產期間發生《金屬非金屬礦山建設項目安全設施設計重大變更范圍》規定的重大變更,報原審批部門批準后方可施工,并應當對重大變更工程組織安全設施竣工驗收。四是針對各地金屬非金屬礦山建設項目安全設施設計審查專家數量和專家專業標準不統一,可能導致把關不到位的問題,《指導意見》首次明確了金屬非金屬地下礦山、露天礦山和尾礦庫建設項目安全設施設計審查必須邀請的專家數量和專業。

        問:《指導意見》在嚴格非煤礦山安全生產條件方面,主要提出了哪些提升非煤礦山本質安全水平的新舉措?

        答:《指導意見》對非煤礦山基本安全生產條件進行了明確,總體要求是按照《金屬非金屬礦山安全規程》(GB16423)、《尾礦庫安全規程》(GB39496)等標準,以及批準的安全設施設計依法依規建設和生產。同時,針對目前非煤礦山安全生產存在的突出問題和容易發生事故的環節、部位等,提出了一些旨在提高非煤礦山本質安全水平的新措施。金屬非金屬地下礦山主要有:開拓礦量不得少于3年,中小型金屬非金屬地下礦山同時回采的中段數量不得多于3個。不同開采主體相鄰金屬非金屬地下礦山之間應當留設不小于50米的保安礦(巖)柱。水文地質類型為中等及以上的金屬非金屬地下礦山應當嚴格落實“三專兩探一撤”措施。全面建立監測監控系統、人員定位系統等。金屬非金屬露天礦山主要有:現狀高度100米及以上的露天邊坡和排土場,應當每年進行一次邊坡穩定性分析。尾礦庫主要有:2022年底前,所有尾礦庫監測信息應當接入全國尾礦庫安全生產風險監測預警系統。進行回采利用的尾礦庫應當在設計回采期內完成尾礦回采并銷號。

        問:《指導意見》是如何進一步強化主要負責人等“關鍵少數”認真履職的?請問這是出于什么考慮?

        答:近年來,非煤礦山企業主要負責人不嚴格履行法定職責是非煤礦山安全生產主體責任不落實的關鍵所在。特別是部分中小型非煤礦山的實際控制人,常年不在礦山生產現場履行安全生產職責,有的甚至在礦山發生事故后也不及時趕赴現場,對礦山的生產安全狀況不了解,但往往又在遙控指揮礦山的生產經營工作,所以進一步采取有力有效措施推動主要負責人等“關鍵少數”認真履職非常必要?!吨笇б庖姟分饕獜乃膫€方面提出了明確要求。一是明確范圍。非煤礦山企業主要負責人(含法定代表人和實際控制人)是本單位安全生產第一責任人。二是突出重點。主要負責人每月要對照金屬非金屬礦山重大生產安全事故隱患判定標準,抓好重大隱患的排查治理。三是規定時限。金屬非金屬地下礦山主要負責人每月帶班下井不得少于5個。對實際控制人為自然人的金屬非金屬礦山企業和尾礦庫企業,實際控制人每月在生產現場履行安全生產職責時間不得少于10個工作日。四是建立機制。推行主要負責人安全生產考核記分制度,及時調整不嚴格履職的主要負責人。

        問:《指導意見》對非煤礦山企業專職技術人員和金屬非金屬地下礦山“五職礦長”的專業、學歷和數量等都提出了明確的要求,這是出于什么考慮呢?

        答:目前我國約有非煤礦山企業4萬個,非煤礦山3.7萬余座,其中金屬非金屬礦山約2.9萬座、尾礦庫約0.67萬座。小型金屬非金屬礦山數量占金屬非金屬礦山總量的86.4%,四、五等尾礦庫數量占尾礦庫總量的87.4%,“多、小、散”的特點十分明顯。這些小型金屬非金屬礦山和四、五等尾礦庫往往缺乏礦山相關專業的技術人員,有的甚至連一個技術人員也沒有。非煤礦山是高風險行業,去年發生事故265起、死亡325人,其中金屬非金屬地下礦山的安全風險最高、事故最多,無人管、不會管、管不好等問題是制約非煤礦山安全管理水平提高的瓶頸,所以,《指導意見》要求非煤礦山企業必須依法設立安全管理機構或者配備專職安全生產管理人員;專職安全生產管理人員按不少于從業人數的百分之一配備。金屬非金屬地下礦山必須按照獨立生產系統配備礦山相關專業背景的“五職礦長”和專職技術人員,金屬非金屬地下礦山采掘施工單位按照項目部配備專職技術人員;金屬非金屬露天礦山按照獨立生產系統配備專職技術人員;尾礦庫按照等別配備專職技術人員。通過配備具有專業背景的礦山負責人和專職技術人員,旨在讓專業的人管理專業的事,提升安全生產水平,有效防范事故發生。

        問:非煤礦山企業配備“五職礦長”、專職技術人員難度大嗎?要求什么時間配備到位呢?

        答:起草《指導意見》的過程中,我們認真考慮了非煤礦山企業落實該項要求的難度。鑒于非煤礦山領域的采礦、地質、測量、機電等礦山相關專業相對比較偏,大專院校畢業生比較少等原因,《指導意見》將專職技術人員的學歷定位在中專及以上,對于“五職礦長”等礦山負責人也只是定位在大專及以上,應該說學歷要求并不高。而且,“五職礦長”和專職技術人員只要具備礦山相關專業中級及以上技術職稱的人員也能符合要求。但是,對于中專及以上的學歷,必須至少在學校脫產學習3年及以上,嚴禁用其他不合格的學歷頂替。綜合考慮以上因素,非煤礦山企業應于2022年12月底前將以上人員全部配備到位。

        問:在強化非煤礦山安全監管監察方面,主要提出了什么新舉措呢?

        答:一是借鑒近年來地方人民政府領導尾礦庫安全生產包保責任制的經驗做法,提出了地方人民政府領導金屬非金屬地下礦山安全生產包保責任制。因為地下礦山涉及的政府監管部門多、協調難度大,從業人員多、安全風險高、一旦發生險情需要快速調集大量的應急救援力量,根據尾礦庫安全生產包保責任制和各地已經實行的地下礦山地方政府領導包保制度近年來取得的成效,提出了該點要求。二是進一步明確了非煤礦山建設項目安全設施設計和安全許可證審批部門。要求金屬非金屬地下礦山、設計邊坡高度150米及以上的金屬非金屬露天礦山、尾礦庫建設項目安全設施設計審批,以及金屬非金屬地下礦山、邊坡高度200米及以上的金屬非金屬露天礦山、尾礦庫安全許可證審批,不得委托或者下放至市級及以下非煤礦山安全監管部門。這些非煤礦山安全風險很高,安全設施設計審查和安全許可證審批是非常重要的事前監管措施,一旦把關不嚴很容易造成安全先天不足,產生系統性風險,后期難以整改。從監管專業水平、擁有的專家資源,以及對法律法規、標準規范理解把握能力等綜合情況來看,市、縣級非煤礦山安全監管部門普遍缺乏專業人員、專家資源也有限,難以適應嚴格把關的需要,省級非煤礦山安全監管部門有明顯的優勢,承擔該項行政審批工作更為合適。三是針對監管執法長期存在“寬、松、軟”的突出問題,要求省、市級非煤礦山安全監管部門每半年至少對非煤礦山安全監管執法情況分析通報一次,對發生生產安全死亡責任事故或者責任落實不到位、工作開展不力的地區進行約談;每季度在本部門官方網站或者當地主流媒體上集中曝光一批違法違規典型案例。四是加強落實非煤礦山安全國家監察,要求對發現落實黨中央、國務院關于非煤礦山安全生產工作方針政策和決策部署不到位、問題突出的,以及轄區非煤礦山企業存在安全風險失防失控、問題隱患嚴重或者重復出現、發生影響較大的生產安全事故等情形的地方政府及其有關部門,及時下達監察指令。

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